المرصد: مشروع نظام ضريبة التربية والتعليم بحاجة إلى تعديل وتوافق

سلم مرصد السياسات الاجتماعية والاقتصادية (المرصد) كل من وزير التربية والتعليم د. مروان عورتاني ورئيس اتحاد الهيئات المحلية م. موسى أبو حديد دراسة ومذكرة حول إصدار نظام خاص بضريبة التربية والتعليم.

وتشير المذكرة إلى وجود تباينات بين وزارة التربية والتعليم واتحاد الهيئات المحلية بشأن إدارة ضريبة التربية والتعليم، وخاصة أن النظام حمل توجهات جديدة بشأن صندوق ضريبة التربية والتعليم، بحيث ترى وزارة التربية والتعليم أنها الأحق في إدارة هذا الصندوق من الهيئات المحلية، مع الإبقاء على آلية الجباية لدى الهيئات المحلية، في حين ترى الهيئات المحلية أنها هي من يتكلف أعباء إدارة ضريبة التربية والتعليم وهي الأقدر على إدارة هذا الصندوق، وأن مناطق الهيئات المحلية هي الأولى في الانتفاع من صندوق ضريبة التربية والتعليم التي تجبى من سكان مناطقها. وقدم المرصد 16 ملاحظة على النظام المقترح.

"الأخذ بالملاحظات الواردة أدناه يمكن أن يشكل أرضية للاتفاق ما بين الهيئات المحلية ووزارة التربية والتعليم، وبما يحد من المخاوف التي أعلن عنها اتحاد الهيئات المحلية في أكثر من مناسبة. مع توصية أساسية بضرورة إصلاح آليات العمل القائمة في الهيئات المحلية من ناحية عدم وجود استقلالية للجان ضريبة المعارف سواء من حيث الموظفين أو السجلات، أو الجباية، كما لم يتم تنظيم ملفات خاصة تحفظ فيها سندات القبض والصرف الخاصة بضريبة المعارف في بعض الهيئات المحلية، بالإضافة إلى عدم وجود هيكل تنظيمي لها، إضافة إلى عدم انتظام اجتماعات اللجان المحلية، وعدم تحديد مواعيد دورية لاجتماعات لجان ضريبة المعارف في العديد من الهيئات المحلية، إضافة إلى استخدام بعض الهيئات لأموال ضريبة المعارف في غير الهدف الذي تجبى من أجله. مع الاشارة الى أن مشروع النظام المقترح لم يعالج عدد من هذه القضايا مما يجعلها ثغرات مستمرة حتى بعد إقرار مشروع النظام المقدم".

أبرز الملاحظات على مشروع نظام ضريبة التربية والتعليم التي قدمت من قبل المرصد :

يتكون مشروع النظام من (14) مادة، يستعرض في مادته الأولى التعريفات الخاصة بالنظام، ويتناول في المادة الثانية تسمية النظام بنظام ضريبة التربية والتعليم الفلسطيني، ويعالج في المادة الثالثة تشكيل اللجنة العليا واللجان المحلية لضريبة التربية والتعليم، ويحدد في المادة الرابعة والخامسة مهام اللجنة العليا واللجان المحلية، ويحدد في المواد السادسة والسابعة والثامنة والتاسعة آلية استيفاء الضريبة والإعفاءات وبداية استحقاقها وغرامات التخلف عن دفعها، ويحدد في المادة العاشرة الغايات التي تنفق من أجلها، ويعالج في المادة الحادية عشرة آلية تحصيلها، ويتطرق في المادة الثانية عشرة إلى إخضاع عقارات البلديات لضريبة المعارف، وإخضاع صناديق الضريبة للمؤسسات الرقابية الرسمية، ويحدد في المواد الثالثة والرابعة عشرة للإلغاءات والسريان ونفاذ النظام.

يتضح من مشروع نظام التربية والتعليم بشكل أنه حمل توجهاً جديداً فيما يتعلق بتشكيل صندوق خاص بضريبة التربية والتعليم في وزارة التربية والتعليم مبرراً ذلك بدعم التعليم في المناطق الفقيرة والمهمشة، معتمداً على نهج تمويل البنية التحتية للتعليم من خلال المجتمع المحلي، تاركاً العديد من الإشكاليات التي تعاني منها ضريبة المعارف حالياً دون حلول مما ينذر في حال إقرار مشروع النظام ببقاء تلك الإشكاليات على حالها، وذلك من قبيل الجباية، واستقلالية صناديق الضريبة لدى الهيئات المحلية، والتخمين لتقدير مقدار الضريبة، إضافة إلى إشكاليات تتعلق بالمكلفين بدفع هذه الضريبة.

يتضح من مشروع النظام أنه افتقر إلى أصول الصياغة التشريعية، حيث اعتراه العديد من عيوب الصياغة التشريعية فيما يتعلق بنسخ بعض النصوص الواردة في القوانين والأنظمة السارية ووضعها كما هي دون الالتفات لطبيعتها وما تتركه من أثر قانوني يشكل تعارضاً ما بين النظام والقوانين التي يستند إليها، ونسخ لنصوص أنظمة من دول مجاورة كما هي دون اعتبار للواقع الفلسطيني والاحتلال التشريعي بين تلك الأنظمة والتشريعات الفلسطينية، واستخدام تسميات قانونية غير موجودة في التعريفات المشمولة في النظام.

تطرق النظام في مادة التعريفات إلى تعريف الوزير بأنه وزير التربية والتعليم والوزارة بأنها وزارة التربية والتعليم، ومن ثم يتطرق في المادة (3) حول إنشاء اللجنة العليا لضريبة التربية والتعليم بأنها تتكون من وزير التربية والتعليم العالي وذلك قبل إصدار قرار بقانون بفصل وزارة التربية والتعليم عن التعليم العالي مما يجعل النظام من حيث الصياغة التشريعية غير منسجم ما بين مواده، كما يتطرق في التعريفات إلى تعريف دائرة التخمين لدى وزارة المالية دون استخدام لها في أي مادة من مواد النظام، كما تناولت مادة التعريفات تعريف المجلس وهو ذات التعريف الوراد في قانون الهيئات المحلية حرفياً، حيث بدى واضحاً في تعريف المجلس أنه جرى نسخ تعريف المجلس الوارد في قانون الهيئات المحلية وذلك بإبقاء عبارة أو أي مجلس آخر يشكل وفقاً لأحكام هذا القانون وهنا نتحدث عن نظام وليس قانون وهذا يعتبر عوار في الصياغة التشريعية بما يعكس حالة النسخ دون مراجعة، فالصواب كان يفترض أن تستبدل هذه العبارة بعبارة وأي مجلس آخر مشكل وفق أحكام قانون الهيئات المحلية وتعديلاته، كما جرى تعريف العقار الخاضع للضريبة بأنه كل عقار ثابت في مكانه مملوك للأشخاص لأغراض السكن أو الأعمال التجارية، نجد هذا التعريف اقتصر ضريبة التربية والتعليم على العقارات المملوك للأشخاص دون تحديد ماهية الأشخاص وهل هي فقط تشمل الأفراد أم تشمل المؤسسات والشركات أي الأشخاص الاعتبارية وهذا الأمر يتطلب إعادة مراجعة، كذلك استخدام مصطلح مملوك، بما يخالف المادة (6) من ذات النظام التي استخدمت المستأجر، وهل سيكون العقار المستأجر غير مشمول بضريبة التربية والتعليم أم ستكون الضريبة على المالك ويعود على المستأجر ولكن ذلك أيضا غير موضح في النظام.

تضمن النظام في المادة (3/أ) تشكيل اللجنة العليا لضريبة التربية والتعليم، محدداً أعضاء اللجنة العليا، دون التطرق إلى اجتماعات اللجنة وطبيعتها وعددها ومحاضرها وتقاريرها، والنصاب القانوني لاجتماعاتها وآلية اتخاذ القرارات فيها، باستثناء ما ورد في المادة (4) من مشروع النظام بشأن مهامها، وبذلك يتجاهل مشروع النظام الإشكاليات التي عانت منها لجان ضريبة المعارف طول المدة السابقة في ظل نظام ضريبة المعارف الأردني والأمر العسكري، كما يتضح جلياً إشكالية الصياغة التشريعية واللغوية في مشروع النظام، بحيث نصت المادة المذكورة ويتفرع عنها أي اللجنة العليا اللجنة المحلية في مناطق البلديات، وهي صياغة بحاجة إلى إعادة تدقيق تشريعي ولغوي،

تضمن مشروع النظام في المادة (3/ج/1) تشكيل لجان ضريبة التربية والتعليم في منطقة كل هيئة محلية، بحيث تتشكل اللجان المحلية لضريبة التربية والتعليم من رئيس المجلس البدي ومدير التربية والتعليم نائب للرئيس وأحد مديري المدارس ينسبه مدير التربية، وعضو مجلس بلدي ينسبه رئيس البلدية، وعضو من المجتمع المحلي ينسبه رئيس البلدية، ولم يحدد مشروع النظام معايير اختيار مديري المدارس التي يجب أن يستند إليها مدير التربية في عملية التنسيب لعضوية لجنة الضريبة، كذلك عضو المجلس البلدي المنسب من رئيس المجلس البلدي كأمين الصندوق مثلاً، ولم يتطرق مشروع النظام إلى الطريقة التي يتم من خلالها اختيار الشخص من المجتمع المحلي من أجل تنسيبه وفق المعايير التي حددتها المادة آنفة الذكر، فإذا كان هناك أكثر من شخص يحملون ذات المواصفات فكيف سيكون تكافؤ الفرص للتمثل في هذه اللجان.

تضمنت المادة (3/ج/2) تشكيل اللجان المحلية لضريبة التربية والتعليم في مناطق المجالس المحلية وبتحديد رئيس مجلس الخدمات المشتركة رئيسا للجنة، بما ينطوي على إشكاليات كبيرة غير واضحة من حيث النص التشريعي والبعد العملي والقانوني، فاستخدام مجلس الخدمات المشتركة هو خلط غير واضح ما القصد منه، فمجالس الخدمات المشتركة هي المجالس المشكلة بين أكثر من هيئة محلية وهي تعود إلى قرار وزير الحكم المحلي رقم 1 لسنة 2016 بشأن النظام الأساسي لمجالس الخدمات المشتركة، ويبدوا واضحاً من نهاية الفقرة الثانية من ذات الفقرة ج من المادة الثالثة من مشروع النظام عند الحديث عن باقي أعضاء اللجنة عضوا عن المجتمع المحلي وعضوا عن المجلس المحلي بأن المقصود هو رئيس المجلس المحلي أو القروي هو رئيسا للجنة وليس رئيس مجلس الخدمات المشتركة الذي له اختصاصات ومهام مختلفة عن مجالس الهيئات المحلية.

حسناً فعل مشروع النظام في المادة (3/ج/3) عندما نص على "لمدير التربية والتعليم تفويض من يراه مناسباً من موظفين التربية لتمثيله في اللجان المحلية، وذلك كون مدير التربية في المحافظة هو ممثل في كل لجان ضريبة التربية في محافظته أي من الممكن أن يكون في خمس لجان أو أكثر إضافة إلى وظيفته وهذا يشكل عبئاً على مدير التربية ومن الأفضل أن يكون ممثل عن مديرية التربية في المحافظة بما يسمح لممثل التربية التفاعل أكثر في لجان الضريبة.

حدد مشروع النظام مهام اللجنة العليا في المادة (4) على سبيل الحصر، وحددها برسم السياسات الخاصة بضريبة التربية والتعليم وإصدار التعليمات الملزمة للجان المحلية والمصادقة على أوجه الإنفاق والموازنات والتقارير المالية الخاصة بضريبة التربية والتعليم، ولم يتطرق مشروع النظام إلى مرجعية اللجنة العليا وتبعيتها هل هي تتبع مجلس الوزراء كونها برئاسة وزير التربية والتعليم وهل هي شخصية اعتبارية لها ذمة مالية وإدارية مستقلة، وما هو الشكل القانوني لها في النظام القانوني الفلسطيني، كذلك لم يحدد مواعيد اجتماعاتها الدورية والطارئة، ونصابها القانوني وطريقة اتخاذ القرارات فيها.

كما حدد مشروع النظام مهام لجنة ضريبة التربية والتعليم في الهيئات المحلية، من خلال إعداد الموازنات الخاصة بضريبة التربية والتعليم ورفعها للجنة العليا ومتابعة تنفيذ المشاريع المدرجة في الموازنات، وحصر الاحتياجات وأولويات المدارس وتضمينها للموازنات السنوية للجنة ضريبة التربية والتعليم، ولم يتطرق مشروع النظام أيضا آلية تحديد أو الإنفاق وطرق الصرف وإجراءات الإدارة المالية لصندوق الضريبة في المحلية، كما لم يتطرق مشروع النظام إلى طرق اتخاذ القرار في اللجان المحلية وعدد الاجتماعات الطارئة والدورية.

حدد مشروع النظام في المادة (6) مقدار ضريبة التربية والتعليم بنسبة 7% من بدل الإيجار السنوي الصافي كما قدر بموجب قانون ضريبة الأبنية والأراضي الأردني الساري في الضفة الغربية داخل حدود الهيئات المحلية المخمنة لجميع الفئات المنزلية والتجارية والصناعية، ونجد أن هذا النص هو ذاته النص المذكور في النظام المعدل لنظام ضريبة المعارف رقم (53) لسنة 1960 وذات النص الوراد في الأمر العسكري المعدل لنظام ضريبة المعارف رقم 1194 لسنة 1987، باختلاف أن النظام المعدل الأردني حدد مقدار الضريبة 3% والأمر العسكري حدد مقدار الضريبة 7% من بدل الإيجار السنوي الصافي وفق التخمين بموجب قانون ضريبة الأبنية والأراضي، وهذا يدل على أن توجهات النظام الجديد سارت على ذات النسبة المقدرة في الأمر العسكري دون أية دراسة تخص النظام الضريبي في فلسطين، وهل أن النسبة المقدرة هي نتاج دراسة للوضع الاقتصادي آخذة بعين الاعتبار العدالة الضريبية ومسؤوليات الحكومة فيما يتعلق بتمويل التعليم وغيرها من الاعتبارات الأخرى، علماً أنه جرى تعديل نظام ضريبة المعارف في الأردن عام 1988 وجرى تحديد مقدار ضريبة المعارف بنسبة 2% فقط.

كما تطرق مشروع النظام إلى الهيئات المحلية التي لا يجري فيها التخمين وأوكل مهمة التخمين إلى اللجنة العليا لتقدير ضريبة التربية والتعليم في تلك المناطق في إشارة إلى ذات التوجهات التي حملها نظام المعارف الأردني لسنة 1956 والأمر العسكري لسنة 1987، وهل اللجنة العليا لديها الخبرة والكفاءة اللازمة لإجراء تقدير الضريبة في تلك المناطق أم من باب أولى إسناد هذه المهمة للجان التخمين التي تتمتع بالخبرة والكفاءة الضرورية لإجراء عملية التقدير.

خالف مشروع النظام في المادة (6/3) القانون الأساسي وقرار بقانون التربية والتعليم عندما منح اللجنة العليا صلاحية منح إعفاءات بنسبة لا تتجاوز 20% من ضريبة التربية والتعليم وفق ما تراه مناسباً، حيث يتجاوز النظام حدود ما نص عليه قرار بقانون التربية والتعليم بحيث لم يرد أي نص يتيح للنظام منح إعفاءات من الضريبة، وبذلك لابد من التقيد بأحكام القانون الأساسي الذي حدد فرض الضرائب والرسوم والإعفاء منها بموجب قانون يصدر عن السلطة التشريعية وليس نظام يصدر عن مجلس الوزراء.

تناول مشروع النظام الأبنية المعفاة من ضريبة التربية والتعليم، ونجد أن هذه المادة منسوخة بنسبة كبيرة عن نظام ضريبة المعارف الأردني لسنة 1988، حيث شمل النظام الأبنية التي تشغلها البلديات من ضريبة التربية والتعليم في حين أخضع في المادة (12) العقارات المؤجرة والمملوكة التابعة للمجالس المحلية لضريبة التربية والتعليم، وبذلك يكون مشروع النظام ميز بين البلديات والمجالس المحلية، دون تبرير لهذا التمييز مما يثير عدة تساؤلات بشأن إعفاء البلديات وأبنية الحكومة كافة، وهل في الحالات التي تؤجر فيها الحكومة والبلديات عقارات يكون المستأجر من الحكومة معفي بحكم أنها معفية بموجب النظام.

أوجد مشروع النظام صندوقين لضريبة التربية والتعليم، صندوق عام يخضع لإشراف اللجنة العليا ويكون لدى وزارة التربية والتعليم، وصندوق خاص بضريبة التربية والتعليم لدى مجالس الهيئات المحلية تديره اللجنة المحلية في مجالس الهيئات المحلية بإشراف اللجنة العليا، بحيث يمول صندوق التربية والتعليم من أموال الضريبة التي تجبيها الهيئات المحلية من خلال تحويل نسبة 15% من المبالغ المحصلة من كل مجلس هيئة محلية دون تحديدها هل بشكل سنوي أم أكثر، والفائض غير المستخدم لمدة سنتين لكل هيئة محلية، ولم يبين مشروع النظام أنه في الحالات التي لم تلبِ ضريبة التربية والتعليم احتياجات المدارس والبنية التحتية المحصلة من المكلفين في السنة المالية ولديها عجز كيف سيتم تغطية هذا العجز وخصوصا أن على كل هيئة محلية تحويل نسبة 15% إلى صندوق وزارة التربية والتعليم، كذلك الأمر تحويل المبلغ غير المستخدم لمدة سنتين، ولم يتطرق مشروع النظام للحالات التي يتم فيها عدم استخدام تلك الأموال لاعتبارات تتعلق بإدارة الصندوق وليس كفائض عن حاجات البنية التحتية للتعليم في تلك الهيئات.

خالف مشروع النظام القانون الأساسي وقرار بقانون التربية والتعليم في المادة (9) والتي تستوجب فرض غرامات في حالات التخلف عن الدفع، بحيث تعد الغرامة من قبيل العقوبة، وهذا يخالف القاعدة القانونية ومبدأ المشروعية بأنه لا جريمة ولا عقوبة إلا بنص في القانون، وهذا ما أكد عليه القانون الأساسي في المادة (15) بالنص على " العقوبة شخصية، وتمنع العقوبات الجماعية، ولا جريمة ولا عقوبة إلا بنص قانوني، ولا توقع عقوبة إلا بحكم قضائي، ولا عقاب إلا على الأفعال اللاحقة لنفاذ القانون"، كما لم يتطرق قرار بقانون التربية والتعليم لسنة 2017 إلى مسالة فرض الغرامات أو أنه منح هذه الصلاحية للنظام.